martes, 25 de febrero de 2020

Propuesta para generar nuevos ingresos en Gobiernos Autónomos Descentralizados Provinciales - manuales de acción - #innovacionpublica

Manuales para generar nuevos ingresos en Gobiernos Autónomos Descentralizados Provinciales de Ecuador
Entrega de manuales el 19 de Febrero del 2020 en CONGOPE con autoridades de Unión Europea, CONGOPE, GADs y Gobierno de Ecuador

La innovación pública suele estar asociada con cambio/mejora de procesos, formas de gestión, gobierno abierto y participativo, y muchos términos.

Pero, con una singularidad.

En el espacio público, desde un enfoque crítico, muchos términos que se están empleando, lamentablemente en su uso no se salen de más de lo mismo, existen en el ciclo "cambiar para no cambiar", o se banalizan dentro del tecnodiscurso de modas intensivas en tecnologías del tipo TIC.

Este artículo cuenta un proyecto de consultoría realizado en Ecuador donde se consiguieron resultados interesantes de despliegue de innovación pública con un planteamiento de proyecto de innovación, con el resultado de diseñar herramientas adecuadas y desplegarlas mediante manuales que contienen prácticas y capacitaciones y cursos que fortalecen competencias.


El encargo y reto asumido: innovar desde pivotes institucionales. 

Entre el año 2017 y el 2018 se me pidió a mí y mi equipo diseñar un mecanismo, estrategia o lo necesario para que los Gobiernos Autónomos Provinciales (GADs) de Ecuador pudiesen generar ingresos propios con el fin de bajar la dependencia de los ingresos que les aporta el gobierno central. La petición venía del CONGOPE o Consorcio de Gobiernos Autónomos Provinciales de Ecuador y CORAPE, financiado por la Unión Europea.

El propósito del trabajo encargado, o consultoría, era que los GADPs reduzcan el 95% de dependencia de asignación de recursos por parte del Estado central, mejorar los mecanismos de articulación de gobernanza multinivel y estrategias de desarrollo multiescalar, a través del diseño e implementación de modelos territoriales y análisis prospectivos, con visiones sostenibles de crecimiento y fortalecimiento de ecosistemas.

La idea no es nueva ni tampoco absurda. Tampoco son desconocidos los problemas del motivo de que esta dependencia persista. Tampoco es un problema propio de Ecuador.

Sí podemos decir que habían problemas estructurales propios de la historia del país y de su movida institucionalidad, y otros propios de LATAM (pero no exclusivos de LATAM) en materia de gestión, uso, finalidad y control de los ingresos y del gasto público. O sea nada que no exista, salvando matices, en cualquier país del mundo.

El trabajo requería definir y dejar claro que si se deseaba buscar nuevas formas de generación de ingresos, del momento que usamos la palabra "nuevo" implica establecer un espacio de cambio que pueda operar y subsistir dentro de un estado o gobierno que impone -por su finalidad- muchas reglas (léase, constitución, leyes, normas, decretos, procedimientos, trámites, etc.) 

O sea, que no nos pongamos demasiado seudo innovadores y olvidemos que existen culturas tácitas, procesos y procedimientos explícitos y rigurosos por alguna razón y otros no tanto,  personas que buscan tener y mantener un trabajo, y que no nos podemos poner "criticones" de lo público. O sea, nada que no se pudiese asumir.

Por eso debía innovarse desde la propia forma de pensar, diseñar y llevar adelante el trabajo o encargo requerido por CONGOPE, CORAPE y la UE.


Material elaborado y entregado 

Es decir, si vamos a crear algo que permita a los GADs crear, la pregunta era, ¿qué crearemos?

Así salió una metodología que permitiese a los directivos y técnicos de los GADs pasar de la ideación pública a crear un nuevo tipo de ingreso público que estuviese insertado dentro de la estructura pública, pero que como producto en sí mismo, no se quedase en su formalización o en un ejercicio de post-its y buenas intenciones, fotografías y declaraciones, sino que estuviese completado con las indicaciones para que su puesta en marcha fuese efectiva. 

O sea, respecto de esto último, dar las prácticas para "saber dónde golpear puertas y ganar espacios de influencia y poder" dentro de la estructura pública según los niveles de gobierno, de gobernanza y de poder. 

Esto último que parece obvio, no lo es tanto. 

Así resultaba sencillo generar nuevos ingresos, que en sí mismo podían ser o no innovadores, desde los mismos pivotes institucionales, léase cultura, normas, relaciones de poder, etc. 

El problema de ésto es que la cultura y la 'sique' pública ha sido muy limitada por la normativa y al mismo tiempo por la dependencia en el cargo del directivo público. Es decir, haz lo de siempre, asume la alta rotación del cambio público y de las tendencias de gobierno y gobernanza evitando ir contra este cambio continuo, cambiar un documento público toma tiempo, y así un gran etc. 

PERO, en lo público tampoco se trata o trataba de decir y gritar, "hay que cambiar" o "quien no cambia muere".

Y, tampoco se trataba de decir "no se puede hacer nada porque nadie quiere cambiar", o "las leyes lo impiden o son antiguas". Es decir, nos enfrentamos a un proyecto de innovación clásico, dentro del contexto propio de lo público. 


El proyecto de innovación público.

Y esto, como proyecto de innovación publica, implica: no cambiar pero cambiar, evolucionar con mecanismos de transformación y adaptación nivelados, y generar herramientas que permitiesen aterrizar lo clásico .... del brainstorming y el design thinking a una nueva y clara estrategia pública económica, financiera y legal que pudiese articularse desde la situación actual hacia el escenario que genera el nuevo mecanismo que se haya definido, y todo sin perder la comprensión de la estructura gubernamental y estatal, respetar y tener siempre al ciudadano presente como motivo y finalidad del ingreso, no desconocer al servido público, reconocer que los directivos públicos son ejes y coyunturas de poder y así suma y sigue.  

Además que un sistema público, como dije antes, posee enclaves institucionales y además posiciones de poder que van más allá de la antigüedad del mismo, pero que ahora nos encontramos con organizaciones públicas y privadas donde co-existen núcleos de poder tradicionales con núcleos de poder millenial. O sea, se replican viejas prácticas con medios más variados.

Por supuesto, el nuevo mecanismo de ingreso no debía salir del trabajo encargado, es decir, no debíamos proponerlo nosotros. Digo ésto, recalco más bien, pues parte de la 'sique' pública (y muchas veces la privada) asume que el consultor debe dar todas respuestas y si luego funcionan o no, es culpa del consultor. 

Acá se trataba de generar un mecanismo que al final fue una metodología, claramente operativa, que permitiese que los nuevos ingresos saliesen de los propios GADs, de su dinámica, ya que la generación de nuevos ingresos debe ser parte de un proceso constante en los GADs, y no de una coyuntura, una necesidad, una imposición, un momento eleccionario, o porque un organismo multilateral lo pide y financia.

O sea, el nuevo ingreso no es un tema limitado a una consultoría, sino que es un nuevo instrumento de la gestión diario de cada GAD ... algo muy propio de un proyecto de innovación ... conseguir que los beneficiarios se apropien del mecanismo de sostenibilidad y viabilidad tanto de la innovación como del proceso de generación de innovaciones.


Acciones de cambio: manuales y formación masiva.

Buenos los 4 manuales están online y los comparto. El resultado fue una colección de manuales para la generación de nuevos ingresos para los GADs, mecanismos de recaudación, y calidad del gasto orientados a la generación de nuevos ingresos en los GADS. Y esto se completó con una capacitación y un curso online.


Portada de manuales elaborados y entregados impresos y digitalmente

Manual para validación de nuevos ingresos.

Este manual presenta una metodología para validar propuesta de nuevos ingresos para los Gobiernos Autónomos Descentralizados Provinciales. La metodología consta de tres pasos para validar el nuevo ingreso.

  • Análisis técnico.
  • Análisis de alianzas.
  • Análisis jurídico.

El manual tiene como fin presentar una metodología para validar propuestas modelos de nuevos ingresos para los GADPs. El manual permite validar propuestas de nuevos ingresos en base a su análisis técnico, de alianzas y jurídico, no obstante en sí mismo este manual permite analizar propuestas actuales con el fin de producir mejoras en ellas o reforzarlas. Esto permite que la nueva propuesta quede completamente determinada e implementada aplicando la metodología del Manual para determinar nuevas formas de ingreso, y aplicando las indicaciones del Manual Jurídico para la implementación de modelos de gestión financiero-tributaria.

El documento se puede descargar desde: http://www.congope.gob.ec/?publicacion=manual-para-validacion-de-nuevos-ingresos 


Manual para determinar nuevas formas de ingreso. 

Este manual presenta una metodología para analizar opciones de creación de nuevos ingresos para los Gobiernos Autónomos Descentralizados Provinciales. La metodología consta de 5 pasos a seguir para la creación de nuevos ingresos.

  • Paso 1 – Determinación del modelo de negocio asociado.
  • Paso 2 – Determinación de la localización.
  • Paso 3 – Estimación de fórmulas de cálculo de los nuevos ingresos.
  • Paso 4 – Análisis de potencialidad de recaudación.
  • Paso 5 – Validación de la propuesta.

El manual tiene como fin presentar una metodología para analizar opciones de creación de nuevos ingresos para los GADPs. Este manual se vincula y va precedido por el Manual para Validación de Nuevos Ingresos, el cual permite validar propuestas de nuevos ingresos en base a su análisis técnico, de alianzas y jurídico. Se completa el análisis del nuevo ingreso con el Manual Jurídico para la implementación de modelos de gestión financiero-tributaria.

Este manual requirió diseñar la metodología y un nuevo, por así decirlo, canvas de nuevos ingresos, pero propio para GADs. Por ello se creó y validó el MNAG o Modelo de Nuevos Negocios/Ingresos para GADs, una adaptación y mutación del canvas business model. Sí suena raro, pero una herramienta conocida por ser usada en el espacio público la adaptamos al espacio público con clara conciencia de servicio y bienestar público, solidario, equilibrado y masivo. 

El documento se puede descargar desde: http://www.congope.gob.ec/?publicacion=manual-nuevas-formas-de-ingreso


Manual Jurídico para la implementación de modelos de gestión financiero-tributaria.

Este manual instrumenta las acciones requeridas para implementar modelos de nuevos ingresos en documentos de índole legal que viabilicen su ejecución en un Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial. El manual se estructura en tres capítulos.

  • Capítulo 1 - Principios constitucionales.
  • Capítulo 2 - Preceptos tributarios.
  • Capítulo 3 - Proceso de Aprobación de Leyes y Régimen de Transición.

El manual es un compendió de acciones jurídicas y caminos a seguir por los directivos legales para que ante el nuevo ingreso se sepa cambios a realizar, o no, dentro del modelo jurídico institucional de los instrumentos legales de Ecuador basado en la pirámide de Kelsen.

Este manual busca ser una ayuda y una guía para los diversos encargados de las áreas legales de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Provinciales a implementar nuevos esquemas de recaudación, incluso de índole tributaria, para que los modelos, complementando su experiencia en administración pública con las bases legales necesarias para alcanzar el objetivo trazado. En suma, el manual desarrolla conceptos, modelos y pautas a seguir para el desarrollo de instrumentos jurídicos que aparejen las ideas propuestas y que buscan mejorar sus ingresos. 

El documento se puede descargar desde: http://www.congope.gob.ec/?publicacion=manual-juridico-para-la-implementacion-de-modelos-de-gestion-financiero-tributaria


Guía para la mejora de la calidad del gasto de los servicios que generan ingresos.

Esta guía permite desplegar un modelo de gestión que permitw mejorar la calidad del gasto público a los Gobiernos Autónomos Descentralizados Provinciales. La guía se estructura en tres pasos.

  • Paso 1 - Identificación elementos base.
  • Paso 2 - Definición de marco estratégico.
  • Paso 3 - Identificación de procesos e indicadores.

Para desarrollar esta guía se desarrolló el modelo de gestión PISO (Provincial, Inteligente, Sostenible, Organizacional) el cual es descrito como base para desarrollar el modelo de gestión de un Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial. Este modelo de gestión se articula a partir de una visión de ciclo de vida de mejora de la calidad del gasto público, que es un modelo de ciclo de calidad en 4 dimensiones: calidad, evolutiva, proyectual y estratégica, identificando buenas prácticas en cada dimensión y en cada fase del ciclo: diseñar, planificar, actuar y reflexionar.

Porqué esta guía. Si se mira el contexto global de la comunidad internacional se reconoce la necesidad de asegurar un desarrollo en equidad y en igualdad. Esta intencionalidad se ha buscado a través de mecanismos como la calidad del gasto público, como un proceso integral de desarrollo institucional. Esta guía posibilita contar con un modelo de gestión de la calidad del gasto público con sus procesos e indicadores. Esta guía aporta:

  • Un modelo de gestión de calidad del gasto.
  • Un conjunto de herramientas para fortalecer procesos de calidad del gasto.
  • Una base de procesos e indicadores coherentes con nuevos ingresos.

La guía brinda conocimientos, estrategias y recursos a directivos de GADPs para mejorar la calidad del gasto público, en busca de excelencia en la gestión, y basada en los principios de eficiencia, eficacia, efectividad, y transparencia.

El documento se puede descargar desde: http://www.congope.gob.ec/?publicacion=guia-para-la-mejora-de-la-calidad-del-gasto-de-los-servicios-que-generan-ingresos


Capacitación: aprender-practicando-enseñando y validación por aprendizaje.

Los manuales, su contenido, las herramientas diseñadas (metodología, MNAG, PISO y otras), fueron validadas y mejoradas con un proceso de capacitación basado primero en talleres emanados del principio action-research, permitiendo:

  • primero, validar herramientas en talleres con técnicos de CONGOPE con un enfoque de aprender-practicando-enseñando; y,
  • segundo, validar impacto de herramientas con una sesión online con técnicos de GADs para validar su comprensión, manejo conceptual y utilidad.
Taller en modo aprendizaje-practicando-enseñando


Fortalecimiento de competencias: curso online.


Video de lanzamiento de curso el 19 de Febrero del 2020 en Salón de Honor de CONGOPE - Quito - ECUADOR

Durante el 2019 se diseño y preparó un curso online con el contenido de las herramientas indicadas, el cual será realizado por la Universidad Andina Simón Bolivar (UASB) de Ecuador. La finalidad es fortalecer las nuevas competencias a todos los GADs.

El curso se llama "Sistema de Gestión Pública Financiera enfocado a gobiernos subnacionales", cuyo objetivo es que el participante identifique y aplique elementos básicos de una gestión financiera pública subnacional eficiente, eficaz y transparente, orientada a la generación de valor public nacional donde se reconozca la normativa en los diversos ámbitos de la administración financiera pública y proporcionar herramientas par implementar procesos de mejora continua.

Se compone de los siguiente módulos:

  • Módulo 1. Gestión de Finanzas Públicas en Ecuador.
  • Módulo 2. Articulación plan-presupuesto enfocado a gestión por resultados en gobiernos subnacionales. 
  • Módulo 3. Sistema de control interno.
  • Módulo 4. Generación de nuevos ingresos con enfoque de innovación publica.

Reflexiones.


  • Es completamente posible ejecutar un proyecto de innovación en el espacio público.
  • Un proyecto de innovación en el espacio público tiene condiciones de operación que no difieren del espacio privado.
  • Es posible desplegar innovación pública a partir de enclaves institucionales.
  • Un nuevo ingreso publico debe nacer con un criterio claro de orientación al ciudadano, y esto es plenamente posible.
  • Las herramientas empleadas en el sector público se pueden aplicar en el sector público como mecanismos de trabajo, pero con valores y principios rectores distintos. 

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