domingo, 24 de mayo de 2015

OpenData como proceso y proyecto: reflexiones y el caso de Ecuador

OpenData como proceso y proyecto: reflexiones y el caso Ecuador

El Plan Nacional de Gobierno Electrónico de Ecuador incluye entre sus 11 estrategias, la Estrategia de Esquema de Datos Abiertos. Este post describe los avances logrados, acciones en curso, pero igualmente describe un proceso de gestión proyectual a partir del caso de Ecuador. La experiencia muestra que siempre parece imposible hasta que se hizo.

Esquema de Datos Abiertos es que las personas, que en su vida diaria se relacionen con organismos gubernamentales, entidades estatales, entes internacionales, empresas públicas y privadas, pasen de un modo read, a un modo read/write.


Una estrategia estratégica de Datos Abiertos y de Procesos Abiertos.

La estrategia indicada se articula como una agenda cuyo primer paso fue emitir una Guía de Política Pública de Datos Abiertos. Una guía tiene la ventaja de iniciar un proceso de homogeneización de experiencias y conocimiento en un tema que es un commodity, de homologación de acciones de gobierno que muchas veces están dispersas, detectar actores clave en gobierno y fuera de gobierno que aporten su experiencia, y responder así a estrategias que han seguido países líderes en este tema que siempre partieron con memorandos presidenciales o guías de uso. En el caso de Ecuador esto permitía iniciar los llamados procesos de apertura y liberación de datos, teniendo claro que la agenda ligada a la estrategia, en general, no se limita a la abrir y liberar datos, sino pasar a abrir procesos y apoyar acciones de Gobierno Abierto, mientras en paralelo: se elaboran otras guías o manuales, cursos y talleres cuya ejecución formal da lugar a las llamadas Escuelas de Datos; se elabora una norma madura para el país; se proyecta el proceso de apertura de procesos; se analiza el impacto político; se proyecta un portal o sistema de portales; y, se refina el modelo de apertura y liberación, organización, y concentración/despliegue de datos en un primer momento.

En suma, la estrategia si se analiza como desde la óptica de la planificación estratégica (que es lo primero a pensar) es un error, pues es una estrategia de diseño proyectual que da lugar a una agenda y su propio portafolio.


Guía de Política Pública de Datos Abiertos de Ecuador.

La Guía de Política Pública de Datos Abiertos se lanzó 1 de Diciembre del 2014 por la Subsecretaría de Gobierno Electrónico (ver  http://www.datosabiertos.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2016/08/GuiaDatosAbiertos.pdf o en https://cestay.wordpress.com/2015/04/11/guia-de-politica-publica-de-datos-abiertos-ecuador-opendata/ ). Es el primer documento formal en el tema en Ecuador especialmente al buscar una homogeneización y homologación a nivel de liberar datos en formatos abiertos y como primer paso de organización gubernamental de las estructuras de información y de calidad de datos. Fue difundida por oficio a todo el Gobierno Central por la Secretaría Nacional de la Administración Pública (SNAP) el 1 de Diciembre del 2014. Iniciativas previas no existían y esta guía es un paso previo a la norma a emitir el 2015, y en esta primera versión trabajaron SNAP -Secretaría Nacional de la Administración Pública- (http://www.administracionpublica.gob.ec), Ministerio de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información (MINTEL, http://www.telecomunicaciones.gob.ec/), Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES, http://www.planificacion.gob.ec/), e Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC, http://www.ecuadorencifras.gob.ec/) en un proceso colaborativo de trabajo.  


Avances de Ecuador en Datos públicos abiertos

El gobierno de Ecuador había abordado este tema de diversas maneras que a lo largo del 2015 evolucionan o se consolidan.
  • Se liberan datos por indicación de la LOTAIP o Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (vigente del 2004). Esto se hace actualmente desplegando en cada una de las páginas web de los organismos y entidades del Estado información de transparencia en un ícono de transparencia en cada página web (ver por ejemplo http://educacion.gob.ec/transparencia) aplicando la llamada "GUÍA METODOLÓGICA PARA LA APLICACIÓN DE PARÁMETROS TÉCNICOS PARA EL CUMPLIMIENTO DE LA TRANSPARENCIA ACTIVA – ART. 7 DE LA LEY ORGÁNICA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA – LOTAIP, EN TODAS LAS ENTIDADES POSEEDORAS DE INFORMACIÓN PÚBLICA". Esto ha permitido que desde hace años los datos públicos se liberan en formato PDF, pero será en Enero del 2015 cuando se emita por parte de la Defensoría del Pueblo la resolución 2015-DPE-007-DPE-CGAJ (http://www.dpe.gob.ec/wp-content/dpedocumentoslotaip/presentacioninformeslotaip2015/Resolucion-N007-CGAJ-15.pdf) que obliga al cumplimiento de la "Guía para el Cumplimiento de las Entidades Obligadas con la LOTAIP" en cuyo artículo 13 se indica "Art. 13.- De la Generación de Información.- Las Unidades Poseedoras de la Información remitirán hasta el 5 de cada mes o siguiente día laborable al Comité de Transparencia los contenidos a publicar en el link de transparencia de los sitios web institucionales en las respectivas matrices homologadas en formato PDF, con los enlaces (hipervínculos) y los documentos para descargar la información que corresponda, sin perjuicio de que dicha información adicionalmente se publique en formato de dato abierto, para aportar a los procesos de transparencia, participación y colaboración ciudadana, innovación y emprendimiento para el desarrollo del país. ". Esta resolución se oficializa para todas las entidades de la APCID (gobierno central) en el Registro Oficial 433 6-02-2015 (ver p.24 en http://www.administracionpublica.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2015/03/registro-oficial-433-6-de-febrero-2015-nueva-metodolog%C3%ADa-LOTAIP.pdf). Esta resolución actualizó la Guía Metodológico y se hizo aplicable a todo el gobierno central y funciones del estado incluyendo gobiernos locales o GAD (Gobiernos Autónomos Descentralizados)  (ver la guía en http://www.dpe.gob.ec/wp-content/dpedocumentoslotaip/presentacioninformeslotaip2015/Gu%C3%ADaMetodológicaResoluciónDPE007.pdf y un ejemplo de procedimiento en  http://www.justicia.gob.ec/wp-content/uploads/2015/05/INFORME-ANUAL-DE-PUBLICIDAD.pdf).  
  • SENPLADES a través de su portal SNI (Servicio Nacional de Información, http://www.sni.gob.ec) ya liberaba datos, por descarga o por petición de usuarios, desde este portal. Con el diseño de la guía aumenta el volumen de datos a liberar y este portal se robustece y quienes consulten este portal (o nuevo que surja) tendrán más información y con datos vinculados hacia modelos gubernamentales de datanets -redes visuales de datos ligados- consecuencia de integrar datasets en modelos gubernamentales y estatales, modelos estrella o de copo de nieve, etc.) Se pueden consultar datos en http://www.datosabiertos.gob.ec/datos-abiertos/ y la guía de política pública de datos abiertos en http://www.datosabiertos.gob.ec/guia-de-datos-abiertos-ecuador/
  • Existía la disposición ministerial 305 el 4 de Enero del 2014 que pide la elaboración de una norma que permita regular y estandarizar la elaboración y publicación de información pública o de datos abiertos en las entidades de la administración pública central, institucional y que depende de la función ejecutiva (APCID, o gobierno central). El objeto de la disposición es incrementar la transparencia de la gestión de las entidades públicas y la participación de la ciudadanía en el quehacer del gobierno. Esta disposición queda superada gracias al Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2014-2017 del Ecuador (lanzado a fines de Mayo del 2014) que no limita los datos abiertos al gobierno central sino a entes privados, sociales, y ciudadanos en general, y se pasa de generar una norma como fin en sí misma, a un proceso con un sentido organizador y orquestador de la apertura, liberación, y despliegue nacional e internacional de datos abiertos gubernamentales o públicos, privados, personales, académicos. etc. Buscar este nuevo sentido y orientación hizo que se partiese con una guía que involucrase en un primer momento, y no limitado a ellos, a otras entidades: MINTEL, SENPLADES e INEC. Gracias a ésto, el tema de Datos Abiertos pasa a ser un Proyecto Emblemático (http://www.administracionpublica.gob.ec/datos-publicos-y-datos-abiertos/). Existe un portal de datos abiertos de origen y gestión no gubernamental (http://catalogo.datosabiertos.gob.ec)

Características de la Guía.

La Guía tiene como finalidad: 
  • Describir la relación entre Gobierno Abierto, Datos Abiertos, y Plan Nacional de Gobierno Electrónico (PNGE). Usar buenas prácticas en Datos Abiertos para transparencia y participación ciudadana como objetivo particular. 
  • Aplicar los 8 Principios de los Datos Abiertos en el Gobierno Central en concreto, y por intención a todo el Estado Ecuatoriano. 
  • Promover el libre uso, la reutilización y redistribución de Datos Abiertos para generar valor en productos, procesos y servicios dirigidos para los ciudadanos desde el sector público en un primer momento. 
  • Estandarizar la emisión de información pública gubernamental proponiendo los primeros pasos en la liberación masiva de datos abiertos desde la APCID. 
  • Crear comités de datos abiertos a nivel de entidades que analicen jurídicamente, estratégicamente y tecnológicamente la apertura y liberación de sus datos.
  • Por sobre todo, y como parte del Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2014-2017 del Ecuador, el esquema de Datos Abiertos nace alineado al Objetivo de Gobierno Abierto y éste alineado al Plan Nacional del Buen Vivir

La Guía tiene como intención: 
  • Innovar productos, sean estos bienes o servicios, y sus procesos productivos, organizativos o comunicacionales en especial los relacionados a las estrategias del cambio de la matriz productiva y la generación de nuevos negocios y la promoción de un sector económico ligado a los datos privados. 
  • Incrementar la efectividad y transparencia dentro de la gestión administrativa y promover y facilitar rendición de cuentas de la institución. 
  • Crear mayor eficiencia y eficacia de los servicios públicos entregados a los ciudadanos y fomentar procesos de innovación en todas sus dimensiones. 
  • Satisfacer las demandas de información identificadas y pedidas por los ciudadanos. 
  • Liberar datos que sean reutilizados en la creación de nuevos bienes, servicios, productos o negocios, de valor agregado, con fines comerciales o no comerciales, y apoyar el cambio en la matriz productiva y el cambio en la matriz del conocimiento
  • Crear espacios de co-creación participativa y colaborativa para generar aplicaciones tecnológicas que beneficien a los 4 actores del Plan nacional de Gobierno Electrónico 2014-2017 (ciudadanos, servidores, empresas públicas y privadas, y otros actores del gobierno y otros gobiernos).
La guía promueve un discurso donde los datos abiertos y su liberación no se limitan a cumplir exigencias de transparencia, rendición de cuentas, combate a la corrupción, o seguimiento a la gestión gubernamental, sino que busca abrir espacios de formación uniforme y que las propias web del gobierno sean un espacio de recepción y distribución de datos abiertos y de aplicaciones provenientes del sector privado o de la propia iniciativa personal -por ejemplo-. Esta ampliación de sentido fortalece procesos de innovación social, de emprendimiento, participación, de colaboración social, entre otras, y deja abierto espacio para dar cabida a iniciativas de fin y fuente ciudadana.


Proceso de apertura y liberación de datos abiertos.

La guía promueve eventos que usen datos abiertos. En este sentido se aportaron datos abiertos para generar aplicaciones en el IEEE Hack Ecuador Challenge 2015 (https://twitter.com/OpenHackIEEE) donde participaron estudiantes y profesionales que generaron diversas Apps. Además, se proyectó el 2o reto de Gobierno Electrónico, que busca repetir este hackaton para producir soluciones con datos abiertos relacionados con los sectores productivos y serán liberados por Ministerios ligados al cambio de matriz productiva. A nivel de comités de comités de datos abiertos, hasta Marzo se han puesto en funcionamiento 18 comités en las siguientes entidades, siendo el reto llegar al total de todas las entidades del gobierno central. Hay comités en: Secretaría del Agua, Secretaría de Gestión de Riesgos, Refinería del Pacífico Eloy Alfaro, PetroAmazonas, Instituto Espacial Ecuatoriano, Hospital General Enriquez Garcés, Hospital GínecoObstétrico Isidro Ayora, Hospital Psiquiátrico Julio Endara, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Salud Pública Zonal 9, Ministerio de Recursos No Renovables, Ministerio de Educación, Ministerio de Ambiente, Ministerio del Interior, Ministerio de Turismo, Ministerio de Educación, Ministerio de Electricidad y Energía Renovable, y MINTEL.A cada entidad se le da asistencia en generar una hoja de ruta para abrir y liberar sus datos, mantener una visión homogénea del proceso como gobierno, se imparten talleres de datos abiertos para preparar equipos jurídicos, de planificación, y de informática y así que los datos a liberar respeten los derechos de las personas y las entidades, respondan y sean parte de estrategias institucionales, y cumplan estándares informático-computacionales internacionales -respectivamente-.


Proceso de despliegue y concentración de datos abiertos.

La guía no es solamente el inicio de un proceso de liberación orquestado de datos, sino que se entronca con las tareas de concentración de datos en un portal o en un ecosistema de portales de datos abiertos, y se alinea con estrategias de diseminación de estos datos dentro de estrategias gubernamentales. La guía, por tanto, no es un fin por sí mismo, sino que es un eje alrededor del cual se articulan otras acciones: 

  • Procesos de transparencia, motivo por el cual se debe dar apoyo y consultoría a la Subsecretaría de Transparencia en su nuevo portal, y en que los datos que exige liberar la LOTAIP sean en formato de datos abiertos como se exige en la reciente resolución. 
  • Liberación de datos del sector público que permite dar un formato base de trabajo y de unificación de la red de datos estatal proveyendo una base de integración e interoperabilidad semántica, integración estructural, etc.. 
  • Orquestación desde el gobierno de la liberación de datos abiertos públicos, privados, académicos, sociales y de otros emprendimientos, no como un fin, sino aportando un medio, incluso siendo un eslabón más en la cadena de valor de los actores del país.

A nivel de portal se cuenta con el portal en tecnología IKAN: http://catalogo.datosabiertos.gob.ec, con 13 datasets a esta fecha.


En suma: un proceso en 3 actos y sus retos.

A nivel institucional, Datos Abiertos es parte de la estrategia de Esquema de Datos Abiertos, ligado al Objetivo de Gobierno Abierto del Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2014-2017 del Ecuador. La Subsecretaría de Gobierno Electrónico del Ecuador tiene la rectoría en la implementación de la Estrategia, bajo la gestión realizada por la Dirección Nacional de Arquitectura, Seguridad, Redes e Interoperabilidad de esta Subsecretaría, en en 4 meses se ha trabajado con varias entidades y se consiguió emitir y publicar la Guía de Política Pública de Datos Abiertos v1.0, gracias a la cual, 18 entidades de la APCID han conformado comités de datos abiertos para liberar información, se va hacia una esquema de portal de datos abiertos gubernamental (cuyo nombre sería http://catalogo.datosabiertos.gob.ec), y cuenta ya con varios datasets para uso público. Es claro que debe realizarse un fuerte trabajo pues los logros de pocos meses deben seguir creciendo pero no un tema solamente del gobierno, sino de todos los ciudadanos. 

La guía, inicia un proceso de apertura y liberación (que busca la integración cultural, su interoperabilidad y su homologación y homogeneización), que sigue por otro de ordenamiento (que busca la institucionalidad, interpretación, calidad, y unificación semántica), y finaliza con uno de concentración en dispositivos en diversos dispositivos. Estos tres pasos ya tienen acciones acciones en curso o se trabajan de forma integrada con otras estrategias del Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2014-2017 de Ecuador.

Los retos de este proceso es: 
  • ser sostenible como discurso organizacional; 
  • socializar los datos para que sean realmente usados y se consigan los beneficios económicos que se observan en otros países y que inciden directamente en el PIB;
  • procurar recursos para que los datos estén siempre actualizados; 
  • socializar el proceso con otros actores del estado, a gobiernos locales y municipios, actores privados y ciudadanía; 
  • limitar la visión a datos abiertos dejando de lado ir hacia procesos abiertos; 
  • mantener la visión centrada en el ciudadano, y no constreñir el proceso a una visión centrada en el gobierno; 
  • superar el pensamiento de que es un tema propio de transparencia y rendición de cuentas, o un tema de innovación, que son vitales pero no únicos, pero cuando entran los ciudadanos al proceso, no hay límites;
  • mantener la capacitación constante, los hackatones (por ejemplo) con la sociedad, etc.; 
  • recordar siempre que es un proceso de aprendizaje gubernamental; 
  • conseguir cambiar el chip de que los datos son de los funcionarios;
  • generar, difundir y promover aplicaciones para usar los datos abiertos;
  • sostener que es un proceso de participación ciudadana y dejar de lado que es un proceso de propiedad del gobierno; 
  • aclarar distinciones entre dato público, con dato resultante del procesamiento de datos públicos, con dato gubernamental o de la gestión del gobierno, dato reservado, dato privado, dato gris, dato limitado por la persona, etc. 
  • recordar siempre que los datos abiertos públicos son de todos y todas, no de los funcionarios;
  • fomentar bancos de ideas;
  • gestionarlo con visión política, institucional, gobernanza y tecnológico, siendo enfático en que no es un tema TIC al 100%; 
  • llegar a ser parte del Open Government Partnership, pero no ponerlo como un fin, pues el ciudadano, las personas, el barrio, el vecino, son el fin, y los beneficios de organismos internacionales a veces pueden diferir del Buen Vivir de cada persona. 
  • dar respuesta a la siempre presente deuda con el ciudadano de entregarle datos que en primera instancia muestren la gestión del gobierno y en segunda instancia generen nuevas alternativas de desarrollo económico, personal y social, con seguridad, privacidad jurídica, soberanía, etc.;
  • analizar siempre compartir datos abiertos interfronteras con otros países;
  • entre otras.
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